长江论丛 | 政府专项债券中“隐性债务”的审查

联盟观点2020-09-10

撰文    罗娇  律师

           长江律师联盟

           重庆百君律师事务所

2020年7月,财政部发布统计数据显示,今年1-6月,地方政府债券共发行近3.5万亿元,其中专项债券发行约2.2万亿元,已完成全年计划发行规模的近六成。2020年上半年政府债券发行规模同比增长22.90%,亦成为律师债券发行业务的新增长点。本文系笔者在办理政府专项债券项目中,关于“隐性债务”审查及处置的一些思考。

一、何为“隐性债务”


(一)“隐性债务”的概念

从2015年起,我国新预算法开始实施,要求地方政府债务全部纳入预算管理,发行债券成为地方政府唯一合法的举债形式。《预算法》规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”、“除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。

结合我国监管部门的监管口径,违反上述规定进行违规举债、变相举债所形成的,且没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务,即所谓“地方政府隐性债务”

(二)“隐性债务”的类型

实践中,地方政府隐性债务常见的形式包括:

1、国有企事业单位代替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;

2、政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过承诺保底收益、约定回购投资本金等形成的政府中长期支出事项债务;

3、地方政府在法定限额外直接举借的债务。
二、“隐性债务”在政府专项债券中的核查及限制


(一)“隐性债务”如何查询
1、公开查询
2017年起,全国范围内开展政府隐性债务的清理和整顿,2018年,财政部设立了地方全口径债务监测平台(http://lfpt.mof.gov.cn),要求各地将隐性债务余额、资产等数据进行上报该平台。根据笔者对部分地方城投公司的了解,各地财政均统一要求在该平台录入隐性债务情况,但目前尚无法通过该平台对隐性债务作出公开查询。
2、财务核查
隐性债务的识别,亦可寻求企业财务报表之帮助。根据隐性债务形成原因,在财务报表中可能表现为长期借款或其他应付款。因违规贷款产生的隐性债务往往表现为长期借款,因PPP违规承诺等产生的则可能表现为其他应付款。通过对相应款项之基础合同、往来凭证、形成沿革等事项进行核查,可以对隐性债务进行寻迹,但亦仅能停留在“存疑”层面。
隐性债务属于政府认定问题,律师通过公开检索或自行审查均无法对其进行定性。政府专项债券发行中,为确认实施主体是否存在因隐性债务构成资格障碍,需对实施主体是否存在隐性债务进行核查。实践中,在实施主体作出说明承诺的前提下,由主管财政部门出具是否存在隐性债务之说明,系最可行之办法。建议在项目筹备阶段协调实施主体提供财政部门相关书面文件,对隐性债务情况进行确认,避免项目申报后因隐性债务问题形成实质性障碍。
(二)“隐性债务”对政府专项债券的限制
中共中央办公厅、国务院办公厅2019年6月10日发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,其中第二条第(五)款规定:“市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。”
根据上述通知,针对组合使用专项债券和市场化融资的项目,存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为实施主体。在笔者办理的政府专项债券项目中,针对组合融资项目,审查部门确有对于实施主体隐性债务的特别关注。
三、“隐性债务”在政府专项债券项目中的处理


受限于律师对于隐性债务的调查权限,及实施主体对于隐性债务的有限披露,在政府专项债券项目申报中,直到项目审查反馈阶段,律师才能通过审查部门的反馈意见得知实施主体存在隐性债务的情形并不少见。据笔者了解,专项债券审查过程中,主管部门均会对实施主体进行隐性债务筛查,筛查后有异常情况的,会要求中介机构对于隐性债务情况作出核查,确认是否存在存量隐性债务,是否完成市场化转型等。

不管隐性债务发现于项目申报前,或是项目反馈期,均需要中介机构提出隐性债务对于该债券项目之处置意见。在政府专项债券项目中,实施主体涉及隐性债务的,可参考如下方式处理:

1、变更实施主体

根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为组合融资专项债券的实施主体,严格根据该项规定,如实施主体存在存量隐性债务未化解的,将不具备实施主体资格,可通过变更实施主体的方式予以化解。

项目业主(即专项债券之实施主体)变更理论上不存在禁止性规定,但涉及项目从可研、立项及项目实施中诸如规划、建设等各项行政许可的变更,需协调的主管部门多,需完成的变更手续繁杂,建议根据项目具体情况及原实施主体意愿综合论证其可行性。

2、合理化解隐性债务

在实施主体无法变更或未变更的情况下,对隐性债务作出化解情况说明,亦为可尝试的一种处理方式。隐性债务化解方案由实施主体出具,经当地政府、财政、国资等主管部门确认,能够认定存量隐性债务已存在合理化解方案/已合理化解完毕、实施主体已完成市场化转型的,亦可尝试向审查部门作出补充说明。鉴于隐性债务及实施主体之市场化转型的认定、审查均系政府内部流程,中介机构不具备对此作出实质性认定之事实及法律基础,笔者认为,在各主管部门能够对相关事项作出确定性结论且足以形成相互印证的情况下,可尝试该方式化解隐性债务对专项债券项目之实质性障碍。